| Громадські організації | |
Благодійні організації | |
Профспілки | |
Релігійні організації | |
Господарські асоціації | |
Органи студентського самоврядування |
.jpg)
Анотація
Стаття присвячена виявленню проблем, що виникають у процесі гармонізації законодавства України із правовими позиціями Європейського суду з прав людини при врахуванні нормотворчими органами у своїй діяльності виявлених Судом вад чинного законодавства з метою усунення причин порушення Україною Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод і протоколів до неї. Проведена класифікація виявлених проблем і окреслено шляхи їхнього вирішення.
Annotation
The article is dedicated to the investigation of problems that occur in the process of the harmonization of Ukrainian legal acts with the legal positions of the European Court of Human Rights. These problems happen when the legal-making bodies fix the drawbacks of the national legislation according to the opinion of the Court. These problems are classified and the proposals how to overcome them are included.
Доктринальне і практичне забезпечення побудови правової держави в Україні актуалізує впровадження у національне законодавство загальновизнаних демократичних стандартів у різних сферах правового регулювання, але у першу чергу – у сфері прав і свобод людини. Одним із документів, що містить такі стандарти, є Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року. Вона ратифікована Законом України від 17 липня 1997 року «Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р., Першого Протоколу і Протоколів № 2, 4, 7 і 11 Конвенції». Однак, із виконанням рішень Європейського Суду з прав людини (далі – Суд), спрямованими на припинення порушень норм Конвенції, в Україні виникає чимало проблем.
На сучасному етапі Закон України від 23 грудня 2006 р. «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», як зазначено у його преамбулі, «регулює відносини, що виникають у зв'язку … з необхідністю усунення причин порушення Україною Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод і протоколів до неї; з впровадженням в українське судочинство та адміністративну практику європейських стандартів прав людини». Однак у Законі увага приділяється переважно поновленню порушеного права позивача, а не гармонізації законодавства України із правовими позиціями Суду.
У літературі ця проблема майже не обговорюється. Сучасні українські монографічні дослідження стосуються переважно виконання рішень Суду (наприклад, [1]). Серед робіт, у яких йдеться про внесення змін до національного законодавства для усунення причин порушення Україною Конвенції і протоколів до неї, відмітимо статті практиків – наприклад, Уповноваженого у справах дотримання Конвенції про захист прав і основних свобод людини З.Бортновської [2], начальнику відділу прецедентного права Національного бюро у справах дотримання Конвенції про захист прав і основних свобод людини О. Давидчук [3], фахівців Міністерства юстиції України [4].
Стаття присвячена виявленню проблем, що виникають у процесі гармонізації законодавства України із правовими позиціями Суду при врахуванні нормотворчими органами у своїй діяльності виявлених Судом вад чинного законодавства з метою усунення причин порушення Україною Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод і протоколів до неї.
Закон «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» передбачає виконання рішення Суду шляхом вжиття заходів індивідуального та загального характерів. Заходи індивідуального характеру спрямовані на поновлення порушеного права і виплату відшкодування позивачу. Заходи загального характеру «вживаються з метою забезпечення додержання державою положень Конвенції, порушення яких встановлене Рішенням, забезпечення усунення недоліків системного характеру, які лежать в основі виявленого Судом порушення, а також усунення підстави для надходження до Суду заяв проти України, спричинених проблемою, що вже була предметом розгляду в Суді» [5].
На першому місці серед заходів загального характеру у Законі передбачено внесення змін до чинного законодавства. Воно забезпечується низкою заходів гармонізації національного законодавства із європейськими стандартами прав людини центральних органів виконавчої влади, які доцільно поділяти на однократні і постійні. До однократних заходів належать такі:
- упродовж одного місяця з дня одержання повідомлення про набуття рішенням Суду статусу остаточного, Орган представництва надає пропозиції щодо внесення змін до чинного законодавства (стаття 14);
- після цього Прем'єр-міністр України визначає центральні органи виконавчої влади, які є відповідальними за виконання заходів загального характеру, та невідкладно дає їм відповідні доручення (стаття 15);
- центральний орган виконавчої влади, визначений у дорученні Прем'єр-міністра України, у встановлений у дорученні строк: а) забезпечує в межах своєї компетенції видання відомчих актів на виконання заходів загального характеру та контролює їх виконання; б) вносить до Кабінету Міністрів України пропозиції щодо прийняття нових, скасування чинних нормативно-правових актів або внесення до них змін (стаття 15);
- Кабінет Міністрів України протягом трьох місяців від дня видання доручення Прем'єр-міністра України: а) видає в межах своєї компетенції акти на виконання заходів загального характеру; б) вносить у порядку законодавчої ініціативи до Верховної Ради України законопроекти щодо прийняття нових, скасування чинних законів або внесення до них змін (стаття 15).
До постійних заходів гармонізації національного законодавства із європейськими стандартами прав людини центральних органів виконавчої влади належить обов’язок Органу представництва постійно та з розумною періодичністю проводити перевірку чинних законів і підзаконних актів на відповідність Конвенції та практиці Суду, і подання до Кабінету Міністрів за результатами перевірки пропозиції щодо внесення змін до чинних законів та підзаконних актів (стаття 19).
Тобто, відповідно до Закону, рішення Суду є джерелом права України у матеріальному сенсі (теорія держави і право традиційно вважає ними причини, які викликали появу норм права). При цьому зауважимо, що «не в традиції Суду надавати рекомендації саме із зміни законодавства – держава сама повинна вирішити, яким саме чином усунути порушення. Суд лише надає оцінку ситуації, яка призвела до порушення прав людини» [6].
Розглянемо на прикладі законодавства про громадські організації ті проблеми, що виникають у процесі гармонізації законодавства України із правовими позиціями Суду при врахуванні нормотворчими органами у своїй діяльності виявлених Судом вад чинного законодавства з метою усунення причин порушення Україною Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод і протоколів до неї. Стаття 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. передбачає свободу зібрань та об’єднання. Зокрема, «кожен має право на свободу мирних зібрань і свободу об'єднання з іншими особами, включаючи право створювати профспілки та вступати до них для захисту своїх інтересів. Здійснення цих прав не підлягає жодним обмеженням, за винятком тих, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб» [7].
У рішенні у справі Корецький та інші проти України від 3 квітня 2008 року Суд, у тому числі, встановив, що «положення Закону «Про об’єднання громадян», які визначають реєстрацію організацій (в Україні – Н. М.), є недосконалими та невизначеними для того, щоб бути зрозумілими для заявників, та надають широку можливість угляду органам влади у тому, чи реєструвати організацію» [8]. Але і досі відповідні зміни до Закону «Про об’єднання громадян» не внесено, що гальмує приведення у відповідність із оновленими нормами Закону низки підзаконних актів. Отже, перша проблема – неможливість органів виконавчої влади виконати покладені на них Законом «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» обов’язки, - адже підзаконні акти не можуть вступати у протиріччя із законами.
На виконання вимог Законом «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» 14 листопада 2008 року Кабінет Міністрів України подав до Верховної Ради розроблений Міністерством юстиції України за участю представників громадськості проект Закону України «Про громадські організації» (реєстраційний номер 3371). Однак, 11 березня 2010 року проект було знято з розгляду (відкликано). 22 вересня 2010 року було відкликано і ініційований народними депутатами проект Закону України «Про громадські об’єднання» (реєстраційний номер 4633 від 10 червня 2009 р.).
Станом на 15 грудня 2010 року на розгляді у Верховній Раді України знаходяться:
- проект Закону України «Про громадські організації» (реєстраційний номер 7262 від 18 жовтня 2010 р.), який опрацьовується у комітеті. У пояснювальній записці народні депутати, які подали цей законопроект, зазначають, що він «докорінно змінює концепцію створення й діяльності громадських організацій з урахуванням європейських стандартів з цих питань» та «розроблений на підставі положень статті 11Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року, відповідно до статті 36 Конституції України та з урахуванням досвіду законодавчого забезпечення функціонування неурядових організацій у провідних європейських країнах. Зокрема, законопроект опирається на чинний стан та практику розвитку громадського руху в Україні, а також на Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно правового статусу неурядових організацій у Європі № CM/Rec(2007)14, прийнятих 10 жовтня 2007 року, а також – на Фундаментальні принципи щодо статусу неурядових організацій в Європі від 5 липня 2002 р.» [9];
- проект Закону України «Про громадські організації» (реєстраційний номер 7262-1 від 1 листопада 2010 р.), який також опрацьовується у комітеті. У пояснювальній записці народні депутати, які подали цей законопроект, зазначають, що «чинний Закон України «Про об’єднання громадян» містить численні норми, що суперечать зазначеній Конвенції, на що вказано рішеннями Європейського суду з прав людини (зокрема, у справі Корецький та інші проти України від 3 квітня 2008 р.), створюють колізії з нормами про державну реєстрацію юридичних осіб та деякими іншими законами» [10].
У цьому випадку цікавим є те, що Закон «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» покладає відповідальність за здійснення заходів з внесення у порядку законодавчої ініціативи до Верховної Ради України законопроектів щодо прийняття нових, скасування чинних законів або внесення до них змін, на Кабінет Міністрів України. Однак Уряд, після відкликання проекту Закону України «Про громадські організації» (реєстраційний номер 3371) не вжив відповідних заходів. Цей проект викликав низку зауважень, як Головного науково-експертного управління Верховної Ради, так і активістів громадських організацій. Але, загалом він отримав високу оцінку експертів, зокрема, зазначалося, що він є більш вдалим, ніж наступні аналогічні проекти [11]. Таким чином, Кабінетом Міністрів України не було виконано завдання, покладене на нього Законом «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини».
Ще раз наголосимо, що оновлення підзаконних актів з питань утворення і реєстрації громадських організацій є неможливим без внесення змін до Закону «Про об’єднання громадян».
Отже, другою проблемою гармонізації законодавства України із правовими позиціями Суду є тривалий строк, необхідний для внесення змін до законів України. Дослідники цілком вірно відмічають, що «виконання рішення Європейського суду в частині вжиття заходів загального характеру є імплементаційним заходом, оскільки потребує вчинення цілого ряду дій щодо приведення чинного законодавства у відповідність із положеннями Конвенції та практикою Європейського суду з метою уникнення аналогічних порушень Конвенції в подальшому» [12]. Слід погодитися і з тим, що «для проведення законопроекту через парламент потрібен час» [2], що «внесення змін у законодавство чи проведення правових або законодавчих реформ є найскладнішими із способів, оскільки вимагають значних ресурсів і часу» [4]. Саме з цих причин законодавство України про реєстрацію громадських організацій зокрема ще не зазнало змін, а законодавство України про громадські організації у цілому – оновлення.
Шляхи вирішення цих проблем вбачаються в активізації лобіювання прийняття відповідних законодавчих актів, а також у підвищенні правової свідомості пересічних громадян і посадових осіб органів публічної влади.
У деяких країнах-членах ЄС виникала і інша проблема, пов’язана із гармонізацією національного законодавства з правовими позиціями Суду. Для України вона має перспективний характер, але навряд чи варто ігнорувати можливість її виникнення. Із цією проблемою при гармонізації національного законодавства з правовими позиціями Суду вже зутикнулися Німеччина (у 2004 р.), Італія (у 2009 р.), Російська Федерація (у 2010 р.).
У 2004 році стосовно справи Гергюлю проти Німеччини Федеральний Конституційний Суд Німеччини зазначив, що, як виключення, можливим є недотримання права міжнародних договорів у випадку, якщо це є єдиним існуючим способом запобігти порушенню основоположних конституційних принципів. Зауважимо, що невиконання рішення Суду було викликано намаганням якнайкраще захистити інтереси дитини, а також мало тимчасовий характер – у 2009 році рішення Суду було виконано.
У листопаді 2009 року Суд задовольнив позов С. Лаутсі проти Італії, зазначивши, що розміщення релігійних символів в учбових класах порушує права батьків на виховання дітей згідно з їх релігійними переконаннями і може емоційно вплинути на тих, хто сповідує іншу релігію або є атеїстами [13]. Уряд Італії з приводу цього рішення подав апеляцію до Великої Палати Суду (1 березня 2010 р.).
У жовтні 2010 року Головою Конституційного Суду Російської Федерації В. Д. Зорькиним у «Російській газеті» була опублікована стаття «Межа поступливості», присвячена розходженням у правовій оцінці Європейським Судом Суду з прав людини та Конституційним Судом Російської Федерації справи «Маркин проти Росії». У статті він поставив таке запитання: «Чи може, однак, Європейський суд, виходячи зі статті 46 Конвенції, у рішенні по конкретній справі рекомендувати (а фактично вказати) державі-відповідачу внести необхідні зміни до законодавства - при тому, що суд неодноразово підкреслював у своїх же рішеннях пріоритет держави-відповідача у виборі необхідних заходів для виправлення порушення? Чи не є така вказівка суду прямим вторгненням в сферу національного суверенітету, що явно виходить за рамки передбачених Конвенцією прав і повноважень, і з цієї точки зору - що явно виходить за рамки компетенції, встановленої Конвенцією? І наскільки тоді таке рішення підлягає виконанню з урахуванням того, що питання про наявність проблеми конституційності даної норми, не влаштувала Європейський суд, було вже вирішено Конституційним судом у рамках конституційного судочинства?». В. Д. Зорькин відповів на це запитання так: «Принципи державного суверенітету та верховенства Конституції у правовій системі Росії відносяться до основ її конституційного ладу. Конвенція як міжнародний договір Росії є складовою частиною її правової системи, але вона не вище за Конституцію. Конституція у статті 15 встановлює пріоритет міжнародного договору над положеннями закону, але не над положеннями Конституції. Монополія на тлумачення положень Конституції і виявлення конституційного змісту закону належить Конституційному суду. І тому тлумачення Конституції, дане вищим судовим органом держави, не може бути подолане шляхом тлумачення Конвенції, оскільки її юридична сила все-таки юридичну силу Конституції не перевершує» [14].
Стаття «Межа поступливості» зараз розміщена не тільки на веб-сайті «Російської газети», але й на значної кількості електронних ресурсів самого різного характеру, від веб-сайту Дослідницького центру публічного права Російської Федерації [15] до веб-сайту Іркутської єпархії [16]. Точка зору одного з найвпливовіших російських юристів спричинила хвилю публікацій (зважаючи на те, що стаття В. Д. Зорькина опублікована нещодавно, ці публікації мають переважно електронний формат) [5; 17; 18]. В.Д. Зорькин підтвердив свою думку у листопаді 2010, зазначивши на XIII Міжнародному форуму з конституційного правосуддя (м. Санкт-Петербург), що «Росія, якщо захоче, може вийти з-під юрисдикції Европейського суду з прав людини» [19]», а судді КС (Конституційного Суду Російської Федерації. – Н. М.) оголосили про введення «механізму захисту національного суверенітету», який дозволяє не виконувати рішення ЄСПР (Европейського суду з прав людини. – Н.М.), які відрізняються від позицій КС [19].
Фахівцями у сфері правознавства висловлено низку аргументів як «за», так і «проти» цієї точки зору Голови Конституційного Суду Російської Федерації. Серед малочислених аргументів «за» найбільш раціональним є позиція Голови Ради при Президенті Російської Федерації зі сприяння розвитку інститутів громадянського суспільства і правам людини М. Фєдотова: «КС РФ і російський законодавець виходять із того, що Європейська конвенція про права людини є складовою частиною російської правової системи. Інша справа, що у КС і ЄСПЛ можуть бути різні погляди на ті чи інші правові проблеми. І тут важливо визначитися із питанням про межі поступливості» [18]. Аналогічної думки дотримуються і інші юристи. Так, О. Лук’янова зауважує: «національні суди іноді можуть не погоджуватися з ЄСПЛ. Все питання в тому, в якою процедурою і за яких підстав приймається рішення про незгоду, наскільки ретельно опрацьовуються всі можливі варіанти, що дозволяють уникнути невиконання міжнародних зобов'язань». [17]. Зазначимо, що не тільки в Україні, але й в усіх європейських країнах ця проблема поки що не отримала нормативного вирішення.
Наголосимо, що поки що проблема розходження точок зору Суду та національних судів на захист прав і свобод людини не стосувалася національних нормотворців (з точки зору країн романо-германської правової родини). Але виникнення такої ситуації є цілком можливим.
Висновки з дослідження. При розгляді проблем, що виникають у процесі гармонізації законодавства України із правовими позиціями Суду при врахуванні нормотворчими органами у своїй діяльності виявлених Судом вад чинного законодавства з метою усунення причин порушення Україною Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод і протоколів до неї, виявлено проблеми двох видів – поточні і перспективні. До поточних проблем належать вельми тривали строки внесення Верховною Радою змін та доповнень до законів України, що унеможливлює перегляд підзаконних актів. До перспективних проблем належить можлива проблема розходження точок зору Суду та національних нормотворців (з точки зору країн романо-германської правової родини) на захист прав і свобод людини. Перспективи подальших розробок в даному напрямі вбачаються у дослідженні можливостей ефективного вирішення цих проблем.
1. Манукян В. И. Европейский суд по правам человека: право, прецеденты, комментарии: Научно-практическое пособие / В. И. Манукян. – К. : Истина, 2006. – 368 с.
2. Бортновська З. Виконання рішень Європейського суду з прав людини свобод / З. Бортновська [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.yur-gazeta.com/oarticle/812/
3. Давидчук О. Виконання рішень Європейського суду з прав людини свобод / О. Давидчук [Електронний ресурс]. – Режим доступу :www.minjust.gov.ua
4. Виконання рішень Європейського суду з прав людини в Україні. Коментарі фахівців (архів 2005) [Електронний ресурс]. – Режим доступу :http://www.minjust.gov.ua/0/4905
5. Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини: Закон України від 23 грудня 2006 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2006. - № 30ю – Ст. 260.
6. Пархоменко В. «Особый путь» Валерия Зорькина / В. Пархоменко [Електронний ресурс]. – Режим доступу :http://www.polit.ru/analytics/2010/11/22/pahomenko.html
7. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=995_004
8. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі Корецький та інші проти України від 3 квітня 2008 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://know-ua.com/news/57-rshennja-vropejjskogo-sudu-z-prav.html
9. Пояснювальна записка до проекту Закону України «Про громадські організації» (реєстраційний номер 7262 від 18 жовтня 2010 р.) [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc34?id=&pf3511=38784&pf35401=175009
10. Пояснювальна записка до проекту Закону України «Про громадські організації» (реєстраційний номер 7262-1 від 1 листопада 2010 р.) [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc34?id=&pf3511=38911&pf35401=176368
11. Депутатський законопроект про громадські організації гірше урядового [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://helsinki.org.ua/index.php?id=1255600923
12. Льошенко О. Ю. Імплементація Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практики Європейського суду з прав людини в національну правову систему України / О. Ю. Льошенко [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.minjust.gov.ua
13. CaseofLautsiv. Italy[Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://cmiskp.echr.coe.int/tkp197/view.asp?item=1&portal=hbkm&action=html&highlight=lautsi&sessionid=63707971&skin=hudoc-en
14. Зорькин В. Д. Предел уступчивости / В. Д. Зорькин// Российская газета. – 2010. – 29 октября.
15. Зорькин В. Д. Предел уступчивости / В. Д. Зорькин [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.icpp.my1.ru/news/valerij_zorkin_vystupil_so_statej_predel_ustupchivosti_v_rossijskoj_gazete/2010-10-31-1497
16. Зорькин В. Д. Предел уступчивости / В. Д. Зорькин [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.irkutsk.orthodoxy.ru/monitor.php?ELEMENT_ID=2974
17. Лукьянова Е. Валерий Зорькин между конституцией и севрюжиной с хреном. Эволюция Председателя Конституционного суда по Салтыкову-Щедрину / Е. Лукьянова [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.forbes.ru/ekonomika-column/vlast/60777-predely-ustupchivosti-valeriya-zorkina
18. Ильина В. Предел уступчивости – Конституция России / В. Ильина [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.respublika-kz.info/news/politics/11992/
19. Пушкарская А. Валерий Зорькин готов к обороне / А. Пушкарская // Коммерсантъ. – 2010. – 22 ноября.
Версія для друку
Лінк на e-mail
Голосування
Чи вдавалось Вам подати документи на реєстрацію нової/змін про громадську/благодійну організацію з першого разу звернення до органу реєстрації?
Дайджест
 | № |
Всі дайджести >>> |
Партнери та друзі
Всі права застережені. Передрук матеріалів сайту вітається за умови гіперпосилання на Портал "Юрист НГО" http://www.lawngo.net