Юрист НГО

Тетяна Яцків, керівник програми правової підтримки НУО Центру громадської адвокатури, www.lawngo.net Михайло Шелеп, голова Асоціації Молодих Реформаторів, http://amorelutsk.at.ua

З кожним роком в Україні все більше зменшуються видатки з державного бюджету на фінансування галузі культури, освіти, а на підтримку молоді вони взагалі мізерні. Закон України "Про молодіжні та дитячі громадські організації" зобов’язує органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування здійснювати фінансову підтримку діяльності молодіжних та дитячих організацій, в тому числі при затвердженні місцевих бюджетів передбачати відповідні видатки. Однак, на законодавчому рівні відсутній акт, що визначає механізми цього фінансування. Тривалі обговорення, дослідження, звернення, адвокатування поки що не дали результатів щодо прийняття такого рішення.

В межах проекту "Підвищення прозорості та залучення НУО до бюджетної політики щодо фінансування програм для дітей та молоді із державного та місцевих бюджетів", що реалізується організаціями "Комітет підтримки студентського самоврядування", "Асоціація Молодих Реформаторів", "Українська асоціація студентського самоврядування", "Центр громадської адвокатури", "Станіславська правозахисна група" спільно з партнерами з інших регіонів, було здійснено аналіз місцевих практик фінансування програм для молоді та дітей, які реалізуються у різних регіонах України за рахунок місцевих бюджетів.

Стан фінансування програм та заходів громадських організацій для молоді та дітей на місцевому рівні. У більшості європейських країн уже відбувся відхід від концепції, що держава через надання фінансування проектам неурядових організацій здійснює їх "підтримку". Натомість в Україні цей механізм навіть не розвинувся, тому саме на часі працювати над його розвитком.

На жаль, держава на сьогодні не може забезпечити якісне надання соціальних послуг, особливо для дітей та молоді. Натомість існує ряд дитячих та молодіжних організацій, які виконують цю функцію. Послуги, які пропонують ці організації, є важливими та актуальними і потребують особливої уваги з боку органів місцевого самоврядування та громади, зокрема, оскільки здійснюють вплив на здоровий розвиток майбутнього держави.

Після усвідомлення цього факту постає питання про запровадження та проведення конкурсу (тендеру), щоб визначити не будь-яку організацію, яка потребує "підтримки", а організацію - найбільш ефективного виконавця послуг, які не може надати держава чи місцева громада. Таким чином, держава чи громада може здійснити пошук найбільш ефективного, наближеного до цільової групи, досвідченого надавача послуг (виконавця робіт).

Загальні обсяги фінансування програм організацій для дітей та молоді в регіонах є різними. Деякі органи місцевого самоврядування не проводять фінансування програм для молоді та дітей, деякі включають їх в конкурси соціальних проектів. У зв’язку із економічною кризою, ряд міських рад не проводили в 2010 році фінансування (наприклад, Луцька міська рада, Ужгородська міська рада). Щодо обсягів фінансування, то вони коливаються від 50 000 гривень до півтора мільйона. У 2009 році Львівська міська рада профінансувала заходи молодіжних та дитячих громадських організацій для дітей та молоді на суму 1 млн. грн. У 2010 році Львівська міська рада профінансувала заходи для молоді, дітей та підтримки спорту на суму 1,375 млн. грн. Рівненська міська рада профінансувала у 2009 році проекти молодіжних громадських організацій на загальну суму 70000 гривень.

Слід відзначити тенденцію скорочення обсягів фінансування програм та заходів для молоді, які надаються для розподілу на основі конкурсу для НУО. Кошти, які загалом передбачені на роботу із молоддю і дітьми, можуть бути розподілені на:

а) на заходи, які реалізуються структурними підрозділами у справах дітей та молоді органів влади, за бажанням яких реалізація цих програм та заходів може делегуватись без конкурсу певним НУО;

б) на утримання створених органами влади установ, в тому числі оплату праці, витрати на комунальні послуги, інше утримання;

в) на заходи та програми створених органами влади установ, які не беруть участі в конкурсі.

Наступним аспектом є те, що на обсяги фінансування програм, що реалізуються організаціями для молоді та дітей із бюджетів на основі конкурсів, впливає розподіл бюджетного фінансування на утримання та заходи створених органами влади установ. Питання про ефективність утримання таких установ постійно викликає дискусії (наприклад, клуби, центри так званої соціальної адаптації чи соціальної допомоги тощо), адже вони перебувають на повному бюджетному утриманні, в тому числі забезпечуються приміщеннями державної чи комунальної власності.

Створивши установи, орган виконавчої влади чи місцевого самоврядування бере на себе зобов’язання щорічно передбачати кошти на його утримання, в тому числі оплату праці працівників, витрати на комунальні послуги, інше забезпечення, а також заходи та програми, які мають окремо передбачене фінансування. Вони не беруть участі у конкурсних процедурах, якісні показники їхньої діяльності важко оцінити та підвищити. У разі надання неякісних послуг чи порушень умов надання послуг такого надавача не можна змінити чи обрати іншого. В результаті обсяг фінансування програм та заходів громадських організацій для дітей та молоді із бюджетів, що надається на основі конкурсів, залишається невеликим (від 0,3 до 20%).

Отож, в Україні поки що недооцінюється роль громадського сектора та його послуг для відповідних соціальних груп, якими він опікуються. Радше не організації потребують підтримки держави, а держава потребує того, щоб краще й ефективніше реалізовувати соціальну підтримку молоді, підтримку інших соціально вразливих груп, отож потребує участі організацій у роботі із цією цільовою групою.

Чому саме неурядові організації можуть краще надати послуги та вирішити проблеми у певній сфері суспільних відносин, ніж державний сектор? Оскільки вони:

1) більш наближені до відповідних цільових груп, на які спрямовані програма, послуги, допомога;

2) вони краще знають проблеми та потреби цих цільових груп;

3) вони можуть залучити додаткове фінансування на реалізацію програми (послуги), вирішивши це питання через кампанії збору коштів, залучення спонсорів, що дає можливість надати підтримку більшій кількості представників цільових груп або підвищити їх якість;

4) їх діяльність не спрямована на отримання прибутку членами чи засновниками організації (вони є некомерційними), а надходження спрямовуються на виконання цілей та завдань організації;

5) до реалізації програм, окрім фінансових ресурсів, можуть залучити фахівців, волонтерів на громадських засадах;

6) мають більший досвід та кваліфікацію;

7) є більш гнучкими та менш бюрократичними, що дозволяє швидко та якісно надавати відповідні послуги.

Правові акти, які визначають порядок фінансування програм та заходів для дітей та молоді на місцевому рівні. Оскільки на загальнодержавному рівні відсутній законодавчий акт, який би визначав механізми фінансування програм для дітей та молоді на місцевих рівнях, то на рівні органів влади можуть прийматись різні локальні акти, наприклад: положення про проведення конкурсів програм (проектів, заходів) громадських організацій для дітей та молоді, порядки проведення конкурсів програм та заходів молодіжних та дитячих громадських організацій, програми підтримки (соціальної адаптації тощо) молоді, дітей (можуть стосуватись і спорту, сім’ї, жінок, гендеру) на певний проміжок часу (від 1 до 10 років) тощо. Ці акти можуть затверджуватись як і місцевою радою, так й іншими суб’єктами владних повноважень: міським головою, розпорядженням голови ОДА, наказом начальника структурного підрозділу у справах молоді.

Визначення пріоритетів фінансування програм та проектів підтримки молоді та дітей, зазвичай, здійснюється органами влади на місцях на певний період. Щороку можуть визначатись пріоритети на наступний рік. Ці пріоритети можуть відрізнятися залежно від регіону, його потреб та актуальних проблем. Хоча однією із найбільш актуальних проблем є низький рівень залучення громадськості та представників цільових груп до формування пріоритетів та визначення напрямків проектів та програм, які мають бути реалізовані для забезпечення соціальних послуг для дітей та молоді. Не менш важливим фактором, який вливає на формування пріоритетів, є зміна влади, політичних "векторів", часто цей фактор є сильнішим від того факту, що програма вже прийнята на строк 5-10 років.

Учасники конкурсів. Як і всі конкурси, конкурс підтримки дитячих та молодіжних проектів має критерії учасників, які можуть подавати свої пропозиції. На жаль, не завжди ці критерії можуть задовольнити усіх. Наприклад, у більшості регіонах, де проводяться конкурси на фінансування програм для дітей та молоді, допускаються до участі тільки громадські організації, переважно це мають бути виключно молодіжні чи дитячі організації. Існують також обмеження за територіальними статусами та територією діяльності (наприклад, обласна організація не може брати участі в конкурсі від міської адміністрації і навпаки – міська організація не може брати участь в конкурсі від обласної державної адміністрації).

Серед прогресивних практик – залучення до участі в конкурсах благодійних організацій (Суми), органів студентського та учнівського самоврядування (Тернопіль), громадських організацій, легалізованих шляхом повідомлення (Чернігів).

Організація і проведення конкурсу. Існує два варіанти способів фінансування:

- конкурс оголошується після затвердження бюджету на наступний рік. Відповідно сума конкурсу не може залежати від кількості наданих пропозицій, а визначається завчасно та не є гнучкою;

- конкурс оголошується наприкінці поточного бюджетного року до планування бюджету на наступний рік. Переможці конкурсу визначаються завчасно. У бюджеті на наступний рік закладаються кошти на дофінансування проектів організацій-переможців.

Можна дискутувати про переваги одного чи іншого способу підтримки проектів, проте варто зауважити, що переважає практика оголошення конкурсів після затвердження бюджетів. Зазвичай, конкурси оголошуються в січні-лютому і тривають один місяць. Як правило, під термінами проведення конкурсів розуміють лише терміни для подання конкурсної документації, які визначаються також у наказах про проведення конкурсів. Натомість терміни для розгляду комісією заявок та прийняття рішень, зазвичай, не визначені, але на практиці рішення про переможців конкурсу приймаються до кінця березня. Хоча були і випадки, коли остаточні рішення про підтримку проектів організацій оголошувалися навіть у травні.

Оголошення про конкурс може оприлюднюватись такими способами: на веб-сайті органу влади, веб-сайті структурного підрозділу у справах молоді, публікується в друкованих ЗМІ, засновником якого є орган влади, в інших ЗМІ, електронних засобах, в тому числі громадських ресурсах (молодіжні портали, громадські портали тощо). Останні, на жаль, широко не використовуються органами влади, хоча є найдоступнішими. Не на всіх веб-сайтах органів влади знайдено оголошення, незважаючи на те, що фінансування здійснювалось. Мало застосовуваними є електронні розсилки, але водночас існують позитивні практики, наприклад, структурний підрозділ Чернігівської міської ради надсилав оголошення на понад 100 електронних адрес громадських активістів.

Розгляд проектів, зазвичай, проводиться спеціально утвореним консультативно-дорадчим органом – експертною радою, яка може формуватись як тільки із представників структурних підрозділів органів влади, депутатів, так і за участі представників громадськості, науковців, фахівців тощо.

У деяких положеннях та порядках визначається квота представників громадських організацій в органах, які ухвалюють рішення. До складу комісії у Рівному входять, на паритетних засадах, представники міських молодіжних та дитячих організацій міста Рівного (50%) та представники управлінь міськвиконкому, які сприяють соціальній адаптації (50%).

Порядок прийняття рішень, терміни оприлюднення інформації можуть бути різними залежно від регіону і визначаються у відповідних положеннях про проведення конкурсу.

Порядок реалізації програм та заходів, звітність, моніторинг. Відносини між органами влади та громадськими організаціями визначаються в договорах на реалізацію програм (заходів) - угодах про співпрацю. Договори є стандартними та не можуть бути змінені, хіба знайдеться хтось наполегливий. Проте, ці договори складені таким чином, що орган влади, який його підписує, не залишає за собою право нести відповідальність за невиконання договору (наприклад, штраф за відмову фінансувати підтриманий проект тощо). У Рівненській області перед черговими виборами президента у 2010 році за рішенням прем’єр-міністра (на той час – Юлії Тимошенко) всі невикористані кошти в обов’язковому порядку поверталися назад до державного казначейства. Невикористаними вважалися ті кошти, за які ще не прозвітували. Таким чином траплялися випадки, що організації провели заходи, а оплату не отримали, оскільки коштів вже не було. Ось тут цікавим є порядок фінансування підтриманих проектів.

Порядок фінансування проектів підтримки дітей та молоді переважно здійснюється післяплатою. Міськвиконкоми мають досвід фінансувати заходи, безпосередньо оплачуючи послуги підрядників (тобто, оплачують рахунки, надані організацією, з якою підписаний договір, на оплату послуг харчування, перевезення тощо). За такого механізму міськвиконком не перераховує жодних коштів на рахунок організації. Натомість обласні адміністрації фінансують безпосередньо організації, перераховують кошти на рахунок організації, проте після проведення заходу та подання аналітичного та фінансового звіту про реалізацію заходу. Тут виникає трудність для організацій, оскільки вони мають домовитися з підрядниками про відтермінування оплат або закласти особисті кошти, яких може й не бути. Отож, механізм фінансування потребує доопрацювання.

Не менш проблемним є застарілі норми розрахунку допустимих витрат. Наприклад, на оплату харчування можна передбачити не більше 30 грн. за особу на добу. Оплата транспортних витрат також має жорсткі рамки. Ось тут постає питання, коли ці норми були розроблені і чи їх переглядали за останні 5-7 років, зважаючи на те, що продукти харчування, так само як ціни на пальне, зросли більше як на 50%.

Доступ до інформації. Важливим є забезпечення доступу до участі у програмах, заходах організацій усіх зацікавлених, публічність та прозорість в реалізації таких програм.

Безперечним є те, що найбільш доступним джерелом для інформування про діяльність органу влади є офіційний веб-сайт, однак не завжди він використовується в повному обсязі для інформування про програми та заходи, які фінансуються із місцевого бюджету.

Результати аналізу місцевих практик інформування через веб-сайти органами влади засвідчують:

· 80% місцевих рад не оприлюднили тексти цільових програм для дітей та молоді. У 12 випадках неможливо визначити обсяг бюджетного фінансування заходів та програм для молоді та дітей.

· Тільки із веб-сайтів 5 ОДА можна дізнатись, що існує можливість участі в програмах фінансування проектів підтримки дітей та молоді. Із 5 веб-сайтів місцевих рад було зрозуміло, що органи влади здійснюють фінансування програм та заходів організацій для дітей та молоді.

· 6 ОДА розмістили тексти відповідних положень, наказів, інших актів, що визначають умови проведення конкурсу та фінансування програм НУО для дітей та молоді із бюджетів. Також це зробили 5 місцевих рад міст-обласних центрів.

· 60% структурних підрозділів не оприлюднювали за 2010-2011 роки оголошення про те, що проводиться конкурс програм організацій для дітей та молоді, можливості фінансування цих програм із бюджетів ОДА.

· 3 підрозділи у справах молоді оприлюднили інформацію про переможців конкурсу, в тому числі із сумами фінансування проектів, 2 – частково надали інформацію (перелік організацій, перелік проектів). 5 місцевих рад оприлюднили повну інформацію про переможців конкурсу, 3 опублікували неповну інформацію.

· 12 ОДА здійснюють часткове інформування про заходи, які відбуваються чи будуть відбуватися в межах проектів НУО, що реалізовуються за бюджетні кошти.

Поточне інформування про програми та заходи забезпечується переважно у формі новин, прес-релізів. Майже жоден із органів влади не розміщує регулярно анонси заходів, щоб інші організації та учасники могли долучитись до програм, результати та звіти. Львівська міська рада минулого року запровадила висвітлення на веб-сайті графіків реалізації програм та заходів, переважно за квартал, із інформацією про виконавця, мету заходу, дати проведення.

З наданої вище інформації зрозуміло, що влада спільно з громадськістю повинні виробити адекватні програми підтримки дітей та молоді, які будуть актуальними та вмотивованими. Окрім цього, необхідним є підвищення прозорості процесів фінансування проектів організацій, розробка якісних критеріїв та подальшого моніторингу ефективності роботи.

На виконання доручення Прем’єр-міністра України Міністерством економіки України розроблено проект постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку проведення конкурсу з визначення програм і заходів, розроблених громадськими організаціями, для виконання яких надаватиметься державна фінансова підтримка", прийняття якого триває із перемінним успіхом. Враховуючи чинне законодавство та принцип незалежності місцевого самоврядування в Україні, навіть у разі прийняття актів уряду чи центральних органів виконавчої влади, вони не будуть стосуватись місцевих рад. У зв’язку із цим актуальним є розробка чи внесення змін до існуючих принципів підтримки проектів від НУО на рівні органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій.

З іншими результатами дослідження практик фінансування проектів неурядових організацій для дітей та молоді із державного та місцевих бюджетів, рекомендаціями, матрицею аналізу та способами покращення локальних актів та їхніх проектів щодо забезпечення прозорості та підзвітності у такому фінансуванні можна ознайомитися у виданні "Місцеві практики фінансування проектів неурядових організацій для дітей та молоді із державного та місцевих бюджеті. /Яцків Т.,Коваль О., Смирнов О., Шелеп М. – Л., 2011"[1].