Громадські організації Благодійні організації Профспілки Релігійні організації Господарські асоціації Органи студентського самоврядування
На контролі

1. Проблеми застосування законодавства про громадські, благодійні, інші організації громадського сектору
Консультації щодо діяльності НУО on linе! Представники НУО, які працюють із розвитком громад... Громадські активісти навчались інструментам впливу... усе про легалізацію, державну реєстрацію громадських організацій, релігійних організацій, професійних спілок, благодійних організацій
Пошук:  
НеприбутковістьЩо має бути у статуті для неприбутковості?Неприбутковість та її реєстраціяОзнаки неприбутковостіРеєстрація змінГромадські об'єднання (зміни)Благодійні організації (зміни)Приклади статутів громадських об'єднаньРеєстрація нових НУОГромадські об'єднання Благодійні організаціїАктуальноНОВИНИ СТАТТІНОВИНИ ПРОГРАМИПравова допомога НУОКонтакти програмиFacebook консультаційний центрКонсультаціїГРОМАДСЬКІ ОБ'ЄДНАННЯБЛАГОДІЙНИЦТВОГРОМАДСЬКА УЧАСТЬІНШІ ПИТАННЯЕлектронна бібліотекаПЕРЕКЛАДИ РІШЕНЬ ЄСПЛ ПРО СВОБОДУ АСОЦІАЦІЇПРАВОВІ ВИДАННЯ АРХІВВідео-блоги архівАрхів публікаційАрхів новин АРХІВ -> Архів публікацій

Мар'яна Демкова:Як покращити доступ громадян до публічної інформації?

 "Громадянське суспільство" No. 1/2007
Мар'яна Демкова, кандидат юридичних наук, заступник голови правління Центру політико-правових реформ

Не виникає сумнівів, що в демократичному суспільстві повинні існувати механізми громадського контролю за діяльністю влади. Ефективність таких механізмів визначається передовсім рівнем відкритості і прозорості цієї влади завдяки інформуванню громадськості про її діяльність. Прозорість влади є однією з основних засад функціонування правової держави, в якій забезпечується участь громадськості у формуванні та здійсненні державної політики, її вплив на всі етапи процесу прийняття державних рішень, а також відкритий доступ до повної об’єктивної й достовірної інформації, якою володіють органи влади (публічної інформації).

Від якості інформування громадськості про діяльність органів влади залежить, власне, й її ефективність. Звідси випливає, що інформація виступає киснем демократії, а прозорість влади є невід’ємною ознакою належного врядування.
 
Досить непросто усвідомити принципову значущість цих положень кожному з нас, а тим паче українському чиновникові, який усе ще продовжує керуватися стереотипами радянського адміністрування, коли держава в особі її органів асоціювалася з механізмом примусу. Недостатнє розуміння функцій влади, її ролі в суспільстві, принципів взаємин між чиновниками і громадянами обумовлює постання вкрай незадовільних умов здійснення громадянами права на доступ до публічної інформації, а відтак - на участь у формуванні та реалізації державної політики.
 
Прикладів порушення права громадян на доступ до інформації або перешкоджання його реалізації сьогодні можна навести безліч. Так, нерідко органи державної влади та органи місцевого самоврядування фактично безпідставно відмовляють у наданні певної інформації, відносячи її до відомостей з обмеженим доступом, тобто неправомірно застосовуючи грифи обмеження доступу до інформації "Опублікуванню не підлягає", "Не для друку", "Для службового користування", або ж узагалі залишають інформаційні запити громадян без розгляду; існують великі труднощі в отриманні громадянами нормативно-правових актів місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, не говорячи вже про проекти таких актів.
 
Органи влади не повністю виконують вимогу оприлюднювати інформацію про свою діяльність (у тому числі через мережу Інтернет). Не всі внутрішньовідомчі акти публікуються в офіційних виданнях, а відтак органи влади незаконно "привласнюють" інформацію, на власний розсуд приймаючи рішення про її надання або відмову в наданні. Достовірна і повна інформація про внутрішню структуру будь-якого державного органу, закріплене за ним майно, витрати на його діяльність практично недоступні для звичайних громадян. Можна констатувати, що поточна державно-правова практика з питань надання інформації громадянам не відповідає стандартам демократичної держави.
 
Міжнародні стандарти доступу до інформації
 
Для того щоб зрозуміти, наскільки українське законодавство і практика далекі від міжнародних принципів прозорості влади, хотілось би зупинитися на аналізі деяких із них. Право на доступ до інформації гарантується такими основними міжнародними документами, як Загальна декларація прав людини (стаття 19), Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (стаття 10), Міжнародний пакт про громадянські і політичні права (статті 18, 19), Рекомендація Ради Європи № R(81)19 про доступ до інформації, що перебуває в розпорядженні державних органів, Рекомендація Ради Європи № R(2002) про доступ до офіційних документів тощо.
 
Визначальною є стаття 19 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права[1], яка ґрунтується на 9 принципах-критеріях, спеціально розроблених Міжнародною організацією "Артикль 19. Всесвітня кампанія за свободу слова". Відповідно до цих принципів можна визначити, чи передбачає національне законодавство певної держави та право на доступ до публічної інформації та чи забезпечує практика застосування цього законодавства його реалізацію. До таких принципів відносяться:
 
1. Принцип максимального розкриття: "Вся інформація, якою володіють публічні органи, підлягає розкриттю; винятки мають бути максимально обмежені, й публічні органи повинні довести необхідність виникнення та правомірність таких винятків".
 
2. Обов’язок оприлюднювати: "Публічні органи зобов’язані оприлюднювати основну інформацію".
 
3. Стимулювання відкритості уряду: "Публічні органи повинні дієво сприяти відкритості діяльності уряду".
 
4. Обмежена сфера винятків: "Винятки повинні бути зрозумілими, описуватися вузько і підлягати строгому контролю на предмет "наявності шкоди" і "громадського інтересу": 1) мета закриття інформації має бути чітко визначена законом; 2) оприлюднення інформації може завдати суттєвої шкоди вказаній у законі меті; 3) шкода, яка може бути завданою вказаній меті, повинна бути вагомішою, ніж громадський інтерес в отриманні інформації".
 
5. Спрощена процедура доступу до інформації: "Інформаційні запити повинні опрацьовуватися швидко і справедливо; перегляд відмов у задоволенні запитів повинен бути доступним і незалежним". Процес прийняття рішень із приводу інформаційних запитів має здійснюватися на трьох різних рівнях: на рівні публічного органу; на рівні оскарження до незалежного адміністративного органу; на рівні оскарження до суду".
 
6. Витрати: "Плата за надання інформації не повинна ставати для осіб перешкодою в подаванні інформаційних запитів".
 
7. Відкритість засідань: "Засідання публічних органів повинні бути відкритими для громадськості".
 
8. Розкриття інформації створює прецедент: "Закони, які суперечать принципу максимального розкриття інформації, повинні бути змінені або скасовані".
 
9. Захист інформаторів: "Особи, які повідомляють інформацію про правопорушення (інформатори), повинні бути захищені"[2].
 
Якщо спробувати визначити, чи діють усі ці принципи в нашій державі, доведеться дійти висновку, що в Україні жоден із них належним чином не дотримується. Це пояснюється як недосконалістю національного правового регулювання цієї сфери, так і грубим порушенням чи невиконанням чинних правових норм, ігноруванням міжнародного законодавства представниками органів влади, від чого страждають пересічні громадяни.
 
Опис проблем
 
Що ж усе таки перешкоджає громадянам здійснювати своє право на доступ до публічної інформації та що заважає владі дотримуватися згаданих вище принципів? Проблем насправді чимало, й основна з них - це "ментальність" нашої влади, чиновників, нерозуміння ними ролі держави як "сервісної" структури, яка надає послуги і функціонує виключно в інтересах громадян. Серед похідних проблем можна також виділити низку першочергових:
 
1) Неправомірне застосування грифів обмеження доступу до інформації ("Опублікуванню не підлягає", "Не для друку", "Для службового користування"). Питання застосування таких грифів не врегульовано на рівні закону, і це цілком нормально, оскільки відповідно до міжнародних стандартів прозорості влади, передбачається, що будь-яка інформація, що перебуває у володінні органів влади, вважається відкритою, якщо інше не встановлено законом. Таке положення знайшло своє відображення в ст. 30 чинного Закону України "Про інформацію" від 2.10.1992 р., яка визначає, що обмеження доступу до інформації може здійснюватися тільки відповідно до закону[3]. Проте сьогодні це питання частково врегульовано не законом, а підзаконним нормативно-правовим актом - Постановою Кабінету Міністрів України № 1893 від 27.11.1998 р., відповідно до якої конфіденційній інформації, що є власністю держави, присвоюється гриф "Для службового користування"[4] (ДСК). Цей акт надає органам влади можливість присвоювати гриф "ДСК" практично кожному документу, обмеживши в такий спосіб доступ до інформації, що міститься в ньому.
 
І тут прикладом може слугувати діяльність Кабінету Міністрів України протягом восьми місяців 2007 року (до вересня): за цей період було видано близько 40 урядових актів (із них 23 постанови і розпорядження) з грифом "Для службового користування". Це є неспростовним свідченням тіньової політики українського уряду.
 
2) Неналежне виконання органами влади вимоги щодо оприлюднення інформації про свою діяльність. Органи влади не повністю виконують вимогу оприлюднювати інформацію про свою діяльність (у тому числі через мережу Інтернет), ігноруючи за цього норми Постанови Кабінету Міністрів України № 3/2002 від 04.01.2002 р.[5], Указу Президента України № 683/2002 від 01.08.2002 р.[6] тощо. Відповідно до принципу статті 19 "Обов’язок оприлюднювати" Міжнародного пакту про громадянські та політичні права органи влади повинні оприлюднювати інформацію принаймні про: свою місію та цілі своєї діяльності, отримані на це кошти, рахунки, досягнення; порядок подання та оформлення звернень; види і джерела інформації, якою володіють; зміст прийнятих рішень (актів) з обґрунтуванням необхідності їх прийняття та відповідні супровідні матеріали[7]. За даними моніторингу Українського незалежного центру політичних досліджень, станом на травень 2007 року на сайтах центральних органів виконавчої влади було розміщено тільки 58% необхідної інформації[8].
 
3) Відсутність ефективних технологій інформування владою громадськості про свою діяльність. Діяльність прес-служб при органах влади в більшості випадків зводиться до піар-акцій, а сама інформація, що ними подається через ЗМІ, не орієнтується на потреби в ній громадськості, внаслідок чого конструктивний діалог між владою і громадськістю практично не ведеться.
 
4) Відсутність спеціальних інституцій (органів), відповідальних за здійснення права на доступ до інформації. Гарантами реалізації права на доступ до публічної інформації мають стати спеціальні органи. Це, наприклад, уповноважені з питань доступу до інформації (омбудсмени) або спеціальні комісії в системі органів влади. Крім іншого, такі органи мали б виконувати роль суб’єкта, до якого можна було б оскаржити дії органів влади, пов’язані з порушенням права на доступ до інформації[9].
 
5) До числа правових проблем можна віднести й відсутність єдиного нормативно-правового акта (закону), який би чітко визначив види інформації з обмеженим доступом та критерії віднесення до неї. Закон "Про інформацію" не переймається цією проблемою. До того ж він фактично не розмежовує публічну і приватну інформацію, визнаючи можливість належності конфіденційної інформації органам влади, а відтак і можливість поширення її за їх бажанням і на визначених ними умовах.
 
Перспективи реформування законодавства про доступ до публічної інформації
 
Окреслені вище проблеми можна розв’язувати кількома шляхами. Якщо вважати, що ці проблеми виникають унаслідок невиконання чи порушення органами влади законодавства України про доступ до інформації, ігнорування міжнародно-правових норм, то їх належить вирішувати шляхом притягнення службовців до відповідальності. Щоправда, чи існують для цього потрібні механізми, - це вже інше питання. Інший шлях - це розроблення і прийняття якісно нового закону в цій сфері, як того вимагають міжнародні стандарти. І перший, і другий шляхи розв’язання проблеми по-своєму правильні і мають право на існування. Проте відразу постає запитання: якщо проблема полягає в невиконанні чи порушенні законодавства, то чи є воно достатньо ефективним і чи передбачає належні механізми правозастосування. Власне, якщо говорити про закон "Про інформацію", то його норми є переважно декларативними, що створює широке поле для зловживань, надаючи службовцям можливість обмежувати доступ до інформації на власний розсуд. Відтак потреба в прийнятті спеціального закону в цій сфері, який би передбачив ефективні механізми розв’язання окреслених проблем, є достатньо очевидною.

Якщо звернутися до законодавства зарубіжних країн, то там здебільшого діють саме процедурні закони про свободу публічної інформації чи доступ до неї (у США, Великобританії, Латвії, Естонії, Словаччини, Словенії, Болгарії тощо). Вони регулюють режим доступу до такої інформації, процедури звернення з інформаційними запитами та оскарження дій публічних органів[10]. На наш погляд, Україна теж могла би піти таким шляхом.

У будь-якому випадку, якби не називався закон - чи-то "Про інформацію", чи "Про доступ до інформації", - він має бути спрямований на виконання основного завдання - недопущення безпідставного і незаконного обмеження доступу до публічної інформації й у зв’язку із цим унеможливлення зловживань службовців. З цією метою в законі має бути:
 
1) чітко визначено, які відомості можуть відноситися до інформації з обмеженим доступом, а також підстави і критерії їх віднесення до такої;
 
2) передбачено, що органи влади не можуть володіти конфіденційною інформацією, за винятком тих випадків, якщо вони її отримали від третіх осіб, від імені яких вони можуть нею розпоряджатися;
 
3) закріплено пасивний доступ до інформації - порядок, види, засоби та строки оприлюднення органами влади інформації про свою діяльність;
 
4) окреслено правовий статус розпорядників інформації, до яких, окрім суб’єктів владних повноважень, відносяться й інші суб’єкти, які володіють суспільно значущою інформацією;
 
5) передбачено функціонування та визначено статус спеціального органу (комісії, омбудсмена з питань інформації тощо), який би здійснював нагляд за дотриманням цього закону і до якого також можна було б оскаржити рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації у зв’язку з порушенням права на доступ до інформації;
 
6) встановлено чітку процедуру подання та задоволення запиту на надання інформації (строки, підстави для відмови, плата за надання інформації);
 
7) визначено чітку процедуру подання, розгляду, задоволення, відмови в задоволенні скарг на дії розпорядників інформації.
 
Потрібно сказати, що в Україні було зроблено чимало спроб створення таких правових механізмів. Так, станом на сьогоднішній день існує щонайменше п’ять законопроектів, що стосуються питань забезпечення доступу до інформації:
 
1. Проект нової редакції Закону України "Про інформацію", розроблений Державним комітетом телебачення та радіомовлення. Щоправда, хоча цей законопроект і містить деякі нові підходи до розв’язання проблеми забезпечення доступу до інформації, проте не передбачає механізмів їх реалізації.
 
2. Два законопроекти, що розробляються в різних департаментах Міністерства юстиції України: проект Закону України "Про участь громадськості у формуванні (реалізації) державної політики та вирішенні питань місцевого значення, її доступ до інформації, що знаходиться у володінні органів державної влади, органів місцевого самоврядування" та проект нової редакції Закону України "Про інформацію". Перший законопроект виносився кілька разів на громадське обговорення, однак здобув переважно негативну оцінку, оскільки в першій його редакції фактично було залишено поза увагою питання про отримання інформації за інформаційними запитами осіб, а в наступних редакціях - об’єднано три різних предмети правового регулювання.
 
Проект нової редакції Закону України "Про інформацію" теж містить чимало суттєвих недоліків, основним серед яких є невизначення критеріїв віднесення відомостей до інформації з обмеженим доступом і тим самим надання органам влади широкого поля для зловживань і свавільного віднесення ними інформації до службової таємниці. Законопроект також виносився кілька разів на публічне обговорення на "круглих столах", у ході яких було висловлено ряд суттєвих зауважень до нього. До того ж цей законопроект було направлено на експертизу експертів Ради Європи, які теж указали на суттєві його вади, без усунення яких його застосування буде неефективним.
 
Урахувавши всі коментарі і зауваження до законопроекту, Міністерство юстиції України розробило Концепцію проекту Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про інформацію", яку планується подати на затвердження Кабінету Міністрів України.
 
3. Проект нової редакції Закону України "Про інформацію", розроблений фахівцями Харківської правозахисної групи, який, хоч і містить ряд важливих норм, що полегшують громадянам доступ до інформації, проте також має і низку недоглядів (це, зокрема, "мертві" норми, оцінні судження, неповний перелік розпорядників інформації, некоректне визначення права власності на інформацію, надання неконституційних повноважень Уповноваженому з прав людини у сфері захисту права на інформацію, відсутність регламентації порядку і процедури оскарження дій, які перешкоджають здійсненню права на доступ до інформації, тощо).
 
4. Проект Закону України "Про доступ до публічної інформації", розроблений робочою групою Центру політико-правових реформ. Цей документ вигідно відрізняється від описаних вище законопроектів, адже в ньому окреслено чіткі процедури звертання за інформацією та оскарження випадків порушення права на доступ до інформації; вміщено норми, які стосуються як активного, так і пасивного доступу до публічної інформації; чітко визначено, які відомості можуть бути віднесені до інформації з обмеженим доступом; регламентовано, хто, крім органів влади, може виступати розпорядником інформації, тощо. Цей законопроект був також винесений на громадське обговорення і, понад те, 17 лютого 2006 року був внесений на розгляд Верховної Ради України четвертого скликання народним депутатом України Т. Стецьківим (№ 9124).
 
Вище описана "картина" законотворчості відображає, з одного боку, активність як влади, так і громадськості, а з іншого - демонструє відсутність прагнення до консолідації зусиль фахівців у цій сфері для створення якісного закону. Відтак усі згадані законопроекти мають як переваги, так і вади, і потребують доопрацювання та взаємоузгодження.
 
Що далі?
 
Вдосконалювати законодавство про доступ до публічної інформації потрібно шляхом прийняття окремого закону про доступ до публічної інформації, який повинен усунути всі окреслені вище проблеми. Власне, саме така політична воля зафіксована в Указі Президента України, яким схвалено Концепцію подолання корупції в Україні "На шляху до доброчесності"[11]. Серед заходів, які необхідно здійснити з метою розв’язання проблеми забезпечення доброчесності органів виконавчої влади, в концепції згадано й "прийняття закону про доступ до інформації про діяльність органів державної влади, в якому має бути визначено перелік інформації, що не може бути віднесена органами державної влади до категорії інформації з обмеженим доступом". Окрім того, у цій концепції наголошується, що створення ефективного механізму доступу громадян до інформації про діяльність органів державної влади та їх посадових осіб є важливим чинником протидії корупції.
 
Чи можливе розв’язання окресленої проблеми шляхом внесення змін до чинного закону "Про інформацію"? Скоріш за все, такий шлях є сьогодні є безперспективним, оскільки це вимагатиме внесення змін і доповнень до величезної кількості нормативно-правових актів в інформаційній сфері, а відтак гальмуватиме процес усунення перешкод, пов’язаних саме з доступом до публічної інформації. Тому ефективнішим буде прийняття закону "Про доступ до інформації", за чого доведеться змінити відповідні норми тільки в чинному законі "Про інформацію".
 
У будь-якому випадку процес створення законопроекту про доступ до публічної інформації повинен бути узгодженим, а всі його суб’єкти - фахівці в цьому питанні - мусять об’єднувати свої зусилля заради досягнення спільної мети.
 
Розв’язання окреслених вище проблем шляхом прийняття і належного виконання відповідного закону є правильним й ефективним способом. Реалізація закону забезпечить здійснення передбаченого Конституцією України права громадян на доступ до інформації, а також сприятиме досягненню прозорості і відкритості діяльності влади.


--------------------------------------------------------------------------------
[1] Резолюція Генеральної Асамблеї ООН А/RES/2200А(XXI), 16.12.1966 р., ратифікована 19.10.1973 р. //
http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi
[2] The Public’s Right to Know - Principles o­n Freedom o­n Information Legislation, Article 19 (London, June, 1999), р. 8-11 //
http://www.article19.org/pdfs/standards/righttoknow.pdf
[3] Закон України "Про інформацію" від 02.10.1992 р. //
http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi
[4] Постанова Кабінету Міністрів України № 1893 від 27.11.1998 р. "Про затвердження Інструкції про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави" //
http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi
[5] Постанова Кабінету Міністрів України № 3/2002 від 04.01.2002 р. "Про порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади" //
http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi
[6] Указ Президента України № 683/2002 від 01.08.2002 р. "Про додаткові заходи по забезпеченню відкритості в діяльності органів державної влади" //
http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi
[7] The Public’s Right to Know - Principles o­n Freedom o­n Information Legislation, Article 19 (London, June, 1999) //
http://www.article19.org/pdfs/standards/righttoknow.pdf
[8] Лациба М. Інформаційна відкритість сайтів органів державної влади. К.: УНЦПД, 2007. С. 6.
[9] The Public’s Right to Know - Principles o­n Freedom o­n Information Legislation, Article 19 (London, June, 1999), р. 68-69 //
http://www.article19.org/pdfs/standards/righttoknow.pdf
[10] Гонцяж Я., Гнидюк Н. Свобода інформації та виконавча гілка влади: Правові норми. Інституції. Процедури. К.: Міленіум, 2002.
[11] Указ Президента України № 742/2006 від 11.09.2006 р. "Про Концепцію подолання корупції в Україні "На шляху до доброчесності" //
http://www.president.gov.ua/

Джерело: Центр політико-правових реформ


  Версія для друку

  Лінк на e-mail
Голосування
Чи вдавалось Вам подати документи на реєстрацію нової/змін про громадську/благодійну організацію з першого разу звернення до органу реєстрації?
так
ні
ще не звертався (лась)
 
Дайджест
№  11

Всі дайджести >>>
 
Партнери та друзі


  ADS:
веб-дизайн та хостинг
[ Andriy_BURDYK ]
© Портал "Юрист НГО". Програма правової підтримки організацій громадського сектору Центру громадської адвокатури, 2008.
Всі права застережені. Передрук матеріалів сайту вітається за умови гіперпосилання на Портал "Юрист НГО" http://www.lawngo.net